Az alkotmánymódosítás-tervezet neuralgikus pontjai

Nemrég fogadta el a Velencei Bizottság a román alkotmánymódosítás-tervezet felülbírálására kijelölt szakértői bizottság több mint 30 oldalas jelentését. A jelentés szerint mind tartalmi, mind formai szempontból javításra szorul a Crin Antonescu vezette parlamenti különbizottság által kidolgozott alkotmánymódosító szövegtervezet. Az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete szerint a tervezet egyik legnagyobb hiányossága, hogy nem jelöli meg pontosan, milyen kormányzati formára alapozzák az állam működését, illetve nem teremt egyértelmű viszonyrendszert az alapvető állami intézmények között.  A Velencei Bizottság kifogásaival kapcsolatban kérdeztük Varga Attila alkotmányjogászt. 

 

– Elöljáróban annyit elmondanék, ha úgy tetszik, mintegy általános értékelésként, hogy ezúttal a Velencei Bizottság nagyon komoly munkát végzett, olyan nagyon odaillő javaslatokat fogalmazott meg, amelyek valós problémái a mai román alkotmánynak, illetve az egész államszerkezetnek. A konkrét kérdésre utalva megjegyezném, hogy nem különösebben bevett szokás az európai alkotmányokban, hogy a tudományos tipológiák szerint megnevezzék a kormányzati rendszert: parlamentáris köztársaság, félelnöki vagy elnöki köztársaság ellenben az, hogy a Velencei Bizottság ezt kéri Romániától, arra utal, hogy ez nagyon tisztázatlan kérdés Romániában, és nemcsak a szabályozások, hanem a gyakorlat miatt. Az alkotmányjog azt mondja Romániával kapcsolatosan, hogy ez egy félelnöki rendszer. Csakhogy nagyon különbözik ennek a prototípusától, a francia félelnöki rendszertől. Felemás elnöki rendszer, és emiatt kiszámíthatatlan, olyan megoldásokat tartalmaz, olyan lehetőségeket rejt az alkotmány, amelyek intézményközi konfliktusokhoz vezetnek. Erre bőven volt példa az elmúlt években: akár köztársasági elnök és parlament, akár kormány és parlament, akár köztársasági elnök és kormány között, tehát mindenféle viszonylatban ilyen konfliktusok voltak. Ez mindig az éppen aktuális politikai hatalomtól, összetételtől függ, de a nagyobbik baj az, hogy ezek a konfliktusok ott vannak kódolva a hiányos alkotmányos rendelkezésekben. Erre érzett rá a Velencei Bizottság, és gondolta, hogy öntsünk tiszta vizet a pohárba, és nevesítsük, hogy milyen is Románia kormányzati rendszere. Mert ha azt mondja, hogy parlamenti köztársaság, akkor annak van egy bizonyos számú ismérve és kritériuma, és azoknak 80-90 százalékát teljesíteni kell ahhoz, hogy felismerhető legyen, hogy az egy parlamentáris köztársaság. Ilyen Németország, Olaszország, Magyarország. 

– A testület aggályosnak nevezi, hogy a módosított alkotmány sem korlátozná a kormányt, hogy rendeletek kibocsátásával úgymond átvegye a törvényhozás szerepét. 

– Ez egy másik neuralgikus pontja az alkotmánynak. Amikor az alkotmány megszületett ’91-ben, szerintem jóhiszeműen vették be az alkotmányba, hogy a kormány törvényerejű kormányrendeleteket bocsáthat ki. Csakhogy ez egy kivétel, mert a szabály továbbra is az a román alkotmányban, hogy az egyedüli törvényhozó hatóság a parlament. Ehhez képest, rendkívüli esetekben, amikor erre felhatalmazza a kormányt a parlament, a fő szabály alóli kivételként lehet kormányrendeleteket is kibocsátani. Csakhogy a gyakorlat a kivételből szabályt csinált, a szabályból pedig kivételt. A politikai gyakorlat lényegében ’96-tól folyamatosan visszaélt ezzel az alkotmányos lehetőséggel. Mindegyik kormány, színezettől függetlenül, elárasztotta a jogrendszert ezekkel a sürgősségi kormányrendeletekkel. Ezt jelzi teljesen jogosan és indokoltan a Velencei Bizottság. Volt 2003-ban egy próbálkozás ennek visszafogására, és bár bizonyos korlátok születtek, az alkotmánymódosítás során, a gyakorlat továbbra is az, hogy a kormány rendkívüli módon visszaél ezzel a lehetőséggel. Addig kellene elmenni, hogy csak egyszerű kormányrendeleteket lehessen hozni parlamenti felhatalmazás alapján, a sürgősségi kormányrendeleteket pedig egyszerűen be kellene szüntetni. 

– A Velencei Bizottság hiányolja ugyanakkor a nép ügyvédje és a Legfelsőbb Bírói Tanács (CSM) független működésének alkotmányos kereteit, amelyek elengedhetetlenek a jogállamiság biztosításához. 

– Szerintem pontosan nem így van. Válasszuk ketté a dolgot. A nép ügyvédjének a működésére megvoltak az alkotmányos keretek, ezek szerintem nagyjából rendben is vannak. A Velencei Bizottság nyilván egy nagyon sajnálatos tapasztalatból indul ki, és eszerint jogos az észrevétele, de az nem elsősorban szabályozási probléma. 2012 nyarán, amikor az elnököt a parlament felfüggesztette, más törvényhozási aktusokat is végrehajtott, de nem csak törvényhozásiakat. Ezek között szerepelt az akkori ombudsman hirtelen menesztése különösebb indoklás nélkül. Tudjuk a mögöttes szándékot, jelesül azt, hogy bizonyos jogszabályokat, amelyeket éppen akkor fogadtak el pár nap lefolyása alatt, nehogy megtámadjon az alkotmánybíróságon. Ez valóban a jogállamiság és a törvényesség határán lévő intézkedése volt a parlamentnek, de ezért nem az alkotmányos szabályozások a hibásak. Én magam is amellett voltam, hogy jogosult a felfüggesztés, netán még a menesztése is a köztársasági elnöknek, de azért nem szabad a végletekig elmenni, például egy jogszerűen, alkotmányosan megválasztott ombudsman menesztéséig. Nem mondom, hogy nem lehet javítani az ombudsman szabályozásán, nem tudom, van-e a Velencei Bizottságnak valamiféle javaslata erre vonatkozóan, de az a sommás megfogalmazás, hogy a nép ügyvédje működésének nincs alkotmányos kerete, nem fedi a valóságot.

Ami a Legfelsőbb Bírói Tanácsot illeti, valóban ráférne az alkotmányban egy kicsit részletesebb szabályozás, ugyanis az elmúlt évek tapasztalata azt mutatja, hogy ez a testület időnként túllépi a hatáskörét, holott két alkotmányos hatásköre van, és ehhez szigorúan tartania kellene magát. Az egyik, hogy javaslatot tesz a köztársasági elnöknek a bírák és ügyészek kinevezésére, a másik az, hogy mintegy fegyelmi testületként működik a bírák és ügyészek vonatkozásában. Itt nemcsak a CSM, de az egész igazságszolgáltatás – s különösen az ügyészség – helyét, szerepét is tisztázni kellene. Nagyobb problémának látom, hogy az ügyészség szerepe nem tisztázott, az ügyészek hajlamosak magukat a bíróval azonosítani, holott nem azok, ők nem igazságot szolgáltatnak, hanem részt vesznek az igazságszolgáltatásban. Ez nagy különbség, mert csak a bíró az, aki igazságot szolgáltat. Más kontextusba kellene helyezni ezt a Legfelsőbb Bírói Tanáccsal kapcsolatos összefüggést is.  

– Kifogásolja ugyanakkor magát az alkotmánymódosító tervezet kidolgozásának módját is, illetve azt, hogy a kezdeti nyitás után a parlamenti különbizottság nem teremtett lehetőséget a társadalmi vitára.  

– Ez mindig vitatható kérdés. Emlékszünk, hogy még a bizottsági munkát megelőzően volt az a bizonyos alkotmányozó fórum, amelyet Cristian Pîrvulescu, a Pro Demokrácia Egyesület elnöke vezetett. Valóban nem volt kellően széles körű társadalmi (és szerintem még szakmai) egyeztetés sem, pedig arra is szükség lett volna. A civil társadalom megkérdezése nem úgy működik, hogy azt mondjuk, ez a helyzet, lehet javaslatokat tenni, hanem szakmai, illetve civil fórumokat kell szervezni, szervezett keretet kell adni egy ilyen párbeszédnek. Nem az a módja, hogy egyszerűen várjuk a javaslatokat a néptől, mert olyan dolgokat kér-(het)nek, mint például a halálbüntetés visszaállítása és egyebek. A parlamenti szövegszerkesztő bizottságnak is lehetett volna ebben nagyobb aktivitása, de letudta a kérdést azzal, hogy az ügy vitáját megelőzte ez az alkotmányozási fórum. Ilyen szempontból jogos a Velencei Bizottság észrevétele. 

– Mi várható a továbbiakban? Egyelőre nagy csend övezi a témát. Lesz-e belátható időn belül alkotmánymódosítás?

– Most nagyon lecsökkentek az esélyei az alkotmánymódosításnak, hiszen kétharmados többség kell egy vesszőnek a módosításához is. Tekintettel arra, hogy az eredeti kormánykoalíció felbomlott, az újnak pedig nincs meg a kétharmados többsége – bár nem kell csak a kormányoldalnak biztosítania a kétharmadot, lehet megegyezés is az ellenzék és a hatalom között –, nem látok arra esélyt, hogy a jelenlegi kormánykoalíció és esetleg egy-két ellenzéki erő még ebben a törvényhozási ciklusban keresztülvigye a parlamentben az alkotmány kétharmados megszavazását. Illetve ott van még az Alkotmánybíróságnak is a megalapozott kifogása, ami azt jelenti, hogy nagyon sok mindent újra kellene gondolni. Azt látom, hogy lehet, inkább lemondanak az alkotmány módosításáról, hiszen az Alkotmánybíróság legkevesebb 26 esetben állapított meg alkotmányellenességet. Ezeket a továbbiakban vagy át kell fogalmazni, vagy le kell mondani róluk. Az is kérdéses, hogy a bizottság a régi felállásban dolgozna-e, és elnökévé Crin Antonescut hívnák-e meg. Tehát több akadályát, mint reális lehetőségét látom annak, 

hogy ebben a törvényhozási ciklusban keresztül tudjanak vinni egy érvényes alkotmánymódosítást.